Ιδιωτικά πανεπιστήμια και άρθρο 16: Είναι συνταγματικό το νομοσχέδιο;

Η κατάθεση στην Ολομέλεια της Βουλής του νομοσχέδιου για τα ιδιωτικά πανεπιστήμια επιτείνει και τις αντιδράσεις, κυρίως από τον εκπαιδευτικό κόσμο όπου είναι σφοδρές.

Τα επιχειρήματα κατά του νομοσχεδίου είναι ποικίλα, κυμαινόμενα από την υποτιθέμενη υποβάθμιση που θα επέλθει στα δημόσια πανεπιστήμια μέχρι την εξαγορά πτυχίων από πλούσιους αποτυχημένους μαθητές. Πέρα, όμως, από αυτόν τον αντίλογο που παίρνει διάφορες μορφές και εκτείνεται σε μια ευρύτερη συζήτηση για τη σκοπιμότητα ή τη χρησιμότητα του νομοσχεδίου,

ο απόλυτος πρωταγωνιστής είναι ένας.

Το άρθρο 16 του Συντάγματος είναι ίσως το πιο πολυσυζητημένο άρθρο που γνωρίζουν όλοι, ακόμη και όσοι δεν έχουν καμία σχέση με τα νομικά. Στον νομικό κόσμο, δε, που έχει γαλουχηθεί με την υπερνομοθετική ισχύ του Συντάγματος, η αναταραχή είναι μεγάλη. Διοργανώθηκε, μάλιστα, πριν λίγες ημέρες, ενημερωτική διάλεξη στον Δικηγορικό Σύλλογο Αθηνών σχετικά με τη συνταγματικότητα του νομοσχεδίου, διάλεξη στην οποία συμμετείχαν  καθηγητές Νομικών σχολών και κορυφαίοι συνταγματολόγοι της χώρας, μεταξύ των οποίων ο Αντώνης Μανιτάκης, ο Νίκος Αλιβιζάτος, ο Παναγιώτης Λαζαράτος και η Τζούλια Ηλιοπούλου-Στράγγα.

Η εξαιρετικά ενδιαφέρουσα συζήτηση μεταξύ τους φανέρωσε αυτό που είναι ξεκάθαρο σε οποιονδήποτε έχει ασχοληθεί σε λίγο μεγαλύτερο βάθος με το ζήτημα από το να αναλώνεται σε λαϊκίστικες κορώνες. Ότι, εφόσον ξεφύγουμε από την αυστηρά γραμματική ερμηνεία του Συντάγματος, και θέσουμε επί τάπητος την εξελικτική ερμηνεία και τη σύγκρουση με το ευρωπαϊκό δίκαιο, μια απόλυτη παραδοχή της συνταγματικότητας (ή μη) του νομοσχεδίου καθίσταται εξαιρετικά δύσκολη και ασαφής. Ειδικά όταν μιλάμε για παραρτήματα ξένων ανώτατων εκπαιδευτηρίων και όχι για ίδρυση εγχώριων.

Τι λέει το άρθρο 16 του Συντάγματος

Το άρθρο 16 του Συντάγματος περιλαμβάνει ένα πλέγμα διατάξεων για την παιδεία και αναφορικά με τα δημόσια ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα αναφέρει ότι α) Η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με πλήρη αυτοδιοίκηση και τελούν υπό την εποπτεία του Κράτους (παρ. 5), β) Οι καθηγητές των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων είναι δημόσιοι λειτουργοί (παρ. 6), γ) H σύσταση ανώτατων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεται (παρ. 8).

Πρόκειται για ένα από τα πιο, θεωρητικώς τουλάχιστον, ξεκάθαρα άρθρα, το οποίο δεν αφήνει και πολλά περιθώρια ερμηνείας. Αυτός είναι, άλλωστε, και ο λόγος που έχουν γίνει προσπάθειες αναθεώρησής του το 2008 και το 2019, χωρίς όμως επιτυχία, υπό την έννοια ότι θεωρούνταν πως αυτός ο σκόπελος δεν μπορεί να παρακαμφθεί μέσω της ερμηνείας.

Ο καθηγητής Αντώνης Μανιτάκης

Ακόμα, όμως, και μια τόσο συγκεκριμένη διάταξη δεν είναι χωρίς αντίλογο ως προς τη γραμματική της ερμηνεία. Ο Α. Μανιτάκης, για παράδειγμα, θέτει το ζήτημα ότι η λέξη «σύσταση», που αναφέρεται στην παράγραφο 8, δεν μπορεί να θεωρηθεί άνευ ετέρου ότι περιλαμβάνει και την εγκατάσταση παραρτημάτων από το εξωτερικό, αφού το Σύνταγμα δεν χρησιμοποιεί τη λέξη «λειτουργία», αλλά μια στενότερη («σύσταση») που συνδέεται άμεσα με την έννοια της ίδρυσης.

Και μπορεί μια τέτοια γραμματική ερμηνεία να μοιάζει υπερβολική, όμως δεν πρόκειται περί αυθαιρεσίας ή περί προσπάθειας διάσωσης του κύρους του νομοσχεδίου ή της κυβέρνησης. Η όλη λογική μιας τέτοιας, αρκετά επιεικούς ερμηνείας είναι ότι πρόκειται για διάταξη που περιορίζει σημαντικά μιας ελευθερία, εν προκειμένω την ακαδημαϊκή ελευθερία, οπότε θα πρέπει, σύμφωνα με τους κανόνες της μεθοδολογίας του δικαίου, να ερμηνεύεται στενά.

Μια τέτοιου είδους τελολογική συστολή, αυτή η κοπιώδης διαδικασία ανεύρεσης κάποιου «παράθυρου» στο Σύνταγμα που θα επιτρέπει τη λειτουργία ιδιωτικών πανεπιστημίων, έστω και υπό τη μορφή παραρτημάτων ανώτατων ιδρυμάτων του εξωτερικού, είναι, όπως το θέτει ο Ν. Αλιβιζάτος, μια έκφανση της έννοιας του «ζωντανού Συντάγματος», το οποίο ως όρος ξεκίνησε από τις ΗΠΑ και πλέον αναγνωρίζεται στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου.

Νίκος Αλιβιζάτος

Είναι η προσαρμογή, μέσω της ερμηνείας, του Συντάγματος στις συνθήκες της εποχής, στον φιλελευθερισμό και την διστακτικότητα περιορισμού των ελευθεριών του ατόμου. Είναι η αναγνώριση ότι οι έως τώρα πρακτικές, με το μονοπώλιο των δημόσιων πανεπιστημίων, οδήγησαν σε μια μέτρια ομοιομορφία -φυσικά με τις φωτεινές εξαιρέσεις της-, οπότε είναι επιτακτικό να επιλεγεί ένας άλλος δρόμος στην ανώτατη παιδεία.

Τα παραπάνω επιχειρήματα, βεβαίως, ξεφεύγουν αρκετά από το πεδίο της ερμηνείας του Συντάγματος, όμως δεν σκοπεύουν μόνο σε μια φιλολογική συζήτηση ή αναζήτηση της αναγκαιότητας αναθεώρησης. Αποτελούν σανίδες σωτηρίας σε ένα πολύ περιπλοκότερο πρόβλημα. Αυτό της σύγκρουσης του Συντάγματος με το ενωσιακό δίκαιο.

Γιατί συγκρούεται το άρθρο 16 με το ενωσιακό δίκαιο

Τα πράγματα εδώ είναι αρκετά απλά και σαφή. Το άρθρο 16 αντιτίθεται σε βασικές αρχές του δικαίου της ΕΕ, όπως την ελευθερία εγκατάστασης και παροχής υπηρεσιών που καθιερώνονται στη Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αλλά και στην επιχειρηματική ελευθερία που προστατεύεται στον Χάρτη θεμελιωδών δικαιωμάτων της Ένωσης.

Και εδώ, βέβαια, ανακύπτουν διχογνωμίες, αφού υποστηρίζεται από μερίδα της θεωρίας ότι το ζήτημα της ίδρυσης μη κρατικών πανεπιστημίων ανήκει στην αρμοδιότητα κάθε κράτους-μέλους, καθώς η παιδεία συμπεριλαμβάνεται στις συντονιστικές αρμοδιότητες της ΕΕ και ρητά προβλέπεται ότι γίνεται σεβαστή η ευθύνη των κρατών-μελών να οργανώνουν αυτά το εκπαιδευτικό τους σύστημα (άρθρο 165 ΣΛΕΕ).

Ο αντίλογος εδώ είναι σχεδόν αυταπόδεικτος, αφού είναι εξαιρετικά αμφίβολο ότι στην έννοια της οργάνωσης της παιδείας εμπίπτει μια τέτοια απόλυτη απαγόρευση, όπως αυτή του άρθρου 16, ειδικά αν συνυπολογίσει κανείς την αρχή της αναλογικότητας και την συνακόλουθη υποχρέωση επιλογής του λιγότερου επαχθούς μέτρου. Σε κάθε περίπτωση, υπάρχει νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης που ορίζει ότι η διδασκαλία είναι παροχή υπηρεσιών και αν γίνεται με διάρκεια συνιστά εγκατάσταση.

Είναι, λοιπόν, πασιφανές ότι το άρθρο 16 του Συντάγματός μας συγκρούεται με το ενωσιακό δίκαιο. Τι γίνεται, όμως, σε αυτή την περίπτωση;

Τι συμβαίνει όταν το Σύνταγμα συγκρούεται με το ευρωπαϊκό δίκαιο

Πρόκειται για μια εξίσωση για δυνατούς λύτες. Και αυτό επειδή το μεν Σύνταγμα αναφέρει ότι είναι ο ανώτατος νόμος που υπερισχύει όλων. Από την άλλη, το ενωσιακό δίκαιο, σύμφωνα και με εκτεταμένη νομολογία, υπερέχει όλων των εθνικών κανόνων (συμπεριλαμβανομένου προφανώς και του Συντάγματος).

Είναι, βέβαια, αδιανόητο για τον εθνικό δικαστή να υιοθετήσει την άποψη ότι το Σύνταγμα δεν είναι ο ανώτατος νόμος, οπότε το ζητούμενο πάντα και σε όλες τις χώρες είναι να αρθούν τέτοιες συγκρούσεις. Η δικαιοπολιτικά ορθή διαδικασία, για να γίνει κάτι τέτοιο, είναι φυσικά η αναθεώρηση, τι γίνεται όμως όταν η αναθεώρηση είναι μια πολύπλοκη και χρονοβόρα διαδικασία, όπως συμβαίνει στο ελληνικό Σύνταγμα (και σε αντίθεση με πολλά ευρωπαϊκά);

Σε αυτή την περίπτωση, θα πρέπει να βρεθεί μια οδός μέσω της ερμηνείας, ώστε να διασωθεί η συνταγματική αξιοπρέπεια. Δεν σημαίνει αυτό, ωστόσο, ότι μπορεί να γίνει μια ερμηνεία εντελώς αντίθετη στο γράμμα του Συντάγματος. Σημαίνει ότι θα πρέπει να ανατρέξει κανείς στο άρθρο 28 του Συντάγματος, το οποίο ορίζει ότι οι διεθνείς συμβάσεις που έχει επικυρώσει η χώρα υπερισχύουν από κάθε άλλη αντίθετη διάταξη.

Πρόκειται για τη διάταξη που αποτελεί το θεμέλιο της ευρωπαϊκής ενοποίησης και υποστηρίζεται από έγκριτους καθηγητές του συνταγματικού δικαίου ότι μπορεί να έχει και υπερσυνταγματική ισχύ, δίνοντας την ευχέρεια στο Σύνταγμά μας να προσαρμόζεται στις απαιτήσεις που προκύπτουν από την εισχώρησή της στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

Άλλωστε, δεν είναι η πρώτη φορά που το ενωσιακό δίκαιο συγκρούεται με το Σύνταγμα. Πέρα από την περιβόητη υπόθεση του βασικού μετόχου, αυτό συμβαίνει και σε πληθώρα άλλων, λιγότερο διάσημων περιπτώσεων, όπως η -εν τοις πράγμασι- κατάργηση του άρθρου 4 του Συντάγματος που δίνει το δικαίωμα πρόσβασης στις δημόσιες λειτουργίες μόνο στους Έλληνες, ένα άρθρο μάλιστα το οποίο είναι μη αναθεωρήσιμο.

Παρά, πάντως, την ενδιαφέρουσα θεωρητική νομική συζήτηση για το θέμα, το σίγουρο είναι ότι μετά την ψήφιση του νομοσχεδίου αναμένεται μπαράζ αιτήσεων ακύρωσης στο ΣτΕ, όπου οι ισορροπίες υπέρ ή κατά της συνταγματικότητας της λειτουργίας ιδιωτικών πανεπιστημίων είναι εξαιρετικά αμφίρροπες.

Έτσι, παρόλο που βρισκόμαστε σε ένα χρονικό σημείο, στο οποίο η προβληματική αυτή έχει ωριμάσει σημαντικά, δεδομένου ότι έχει μεσολαβήσει η υιοθέτηση του Χάρτη θεμελιωδών δικαιωμάτων της ΕΕ και παράλληλα υπάρχει ήδη η παγιωμένη κατάσταση της αναγνώρισης των επαγγελματικών δικαιωμάτων των αποφοίτων των κολλεγίων, είναι πολύ πιθανό ο νόμος να μην εφαρμοστεί τελικά, γιατί θα συναντήσει την αντίρρηση του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Όσο, λοιπόν, φουντώνει η αντιπαράθεση ανάμεσα στους νομικούς για το αν θα πρέπει να ακολουθηθεί μια γραμματική και ιστορική ή μια εξελικτική και σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία του Συντάγματος, αν η αναθεώρηση είναι επιτακτική ή εδώ που φτάσαμε πλέον αχρείαστη, το αποτέλεσμα τελικά θα κριθεί από του ανώτατους δικαστές. Τίποτα, πάντως, δεν θα κριθεί όταν ψηφιστεί το νομοσχέδιο στη Βουλή.

Διαβάστε επίσης:

Τι ψάχνουν MIT, Yale και Harvard στο Ελληνικό

Κασσελάκης: Κατηγορηματική η αντίθεση του ΣΥΡΙΖΑ στο ν/σ για τα ιδιωτικά πανεπιστήμια

Πιερρακάκης για ιδιωτικά πανεπιστήμια: Υπάρχουν πολύ αυστηρά κριτήρια, τα αυστηρότερα στην ΕΕ